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從防災減災到農業保險:中國共產黨農業風險治理的經驗和啟示

發布時間:2022-12-15

        農業是國民經濟的基礎,也是風險最高、受自然災害影響最大的產業。習近平總書記在黨的二十大報告中指出,要全方位夯實糧食安全根基,確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全。中國作為世界農業大國和人口大國,全面提升農業風險治理能力,穩住農業基本盤、保障糧食安全對于穩定大局至關重要。然而,全球氣候變化不斷加劇、極端氣候頻發,尤其是在當今世界百年未有之大變局加速演進的背景下,如何守好“三農”戰略后院,守住國家糧食安全這一底線是我們必須回答的緊迫的重大課題。習近平總書記曾指出,歷史是最好的教科書,要從歷史中獲得啟迪,從歷史經驗中提煉出克敵制勝的法寶。黨的十九屆六中全會決議指出,只有從黨的百年奮斗中看清楚過去我們為什么能夠成功,才能弄明白未來我們怎樣才能繼續成功。進入新時代邁上新征程,全面回顧和梳理中國共產黨在抗災救災和農業風險治理領域的偉大實踐及其思想內涵具有重要的意義。

 

        目前,國內學者針對中國共產黨百年抗災救災思想及其演變開展了許多研究,研究視角逐漸豐富,但總體上仍局限在防災減災領域,系統性和整體性尚待進一步提升(馮兵和段文健,2021)。為此,本文從農業風險管理的視角出發,站在國家治理體系和治理能力現代化的層面,試圖對已有文獻進行更進一步的整合,希望凝練提出農業風險治理的新思路,為做好新時期農業風險治理和國家糧食安全保障工作提供參考。

 

一、中國共產黨領導下農業風險治理的百年實踐

 

        風險治理的主要目標是有效防范化解各方面風險,通過把風險化解在源頭、控制在局部和有效防控,確保國家長治久安,確保黨和國家事業順利推進(孔祥濤和胡志高,2019)。中國共產黨成立以來,始終堅持以人為本,高度重視農業防災減災和風險治理工作,根據革命建設發展各個階段的重點任務,不斷發展和豐富農業風險治理思想,農業風險防控能力持續提升。

 

(一)新民主主義革命時期:科學認識災荒成因,積極組織生產自救和集體互助

        內憂外患、戰爭頻繁是新民主主義革命時期的顯著特點。落后的社會制度、戰亂以及自然災害使糧食生產能力劇烈下滑,人民生活在水深火熱之中。以毛澤東為主要代表的中國共產黨人,根據馬克思主義理論認為社會革命是解決災荒問題的根本手段,主張建立新的社會制度和經濟制度以徹底解決災荒,在農業災害治理實踐中主要采取了三方面措施。一是將保障人民生活和意識形態工作、軍事斗爭、根據地建設相結合,如1937年毛澤東在《為動員一切力量爭取抗戰勝利而斗爭》中把“救濟失業”“賑濟災荒”列為抗日救國十大綱領重要內容,既初步解決了弱勢群眾的生存問題,又增加了黨的凝聚力;二是針對抗災能力弱的主要短板,組織動員群眾,打消“聽天由命”的思想,制定了“依靠集體、農民自救、以工代賑、厲行節約、備戰備荒、糧食調劑”等抗災救災政策,領導群眾興修水利、開墾荒地(馮佳,2019);三是探索了互助共濟等現代風險管理手段。《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》中規定“撫恤老弱孤寡,救濟難民災民,不使流離失所”,林伯渠在1944年陜甘寧邊區政府委員會第四次會議上指出,全邊區已有42%的農業勞動力參加了農民合作社,其中包括一個畜牧保險合作社(中國人保編寫組,2021),探索了利用合作社來應對災害。

 

(二)社會主義革命和建設時期:預防為主、防救結合,農業保險開始探索

        新中國成立后社會經濟百廢待舉,抗災能力不足,又面臨著嚴重的自然災害。為此,中國共產黨人組織人民重整山河、發展生產,將興修水利基礎設施作為重要工作,提出了“預防為主,防救結合”的農業災害治理思想,在實踐中采取了三方面的措施。一是在1949年的《中國人民政治協商會議共同綱領》中明確提出人民政府在災害風險治理中應當承擔主體角色,出臺了《關于治理淮河的決定》《淮河流域規劃提要》等政策文件,著力應對水旱等傳統自然災害造成的災荒(潘杰和于文善,2021);二是通過調配糧食、統籌救濟,保障災后群眾的生命安全和基本生活,并通過廣泛動員、減免農業稅、節約互助等舉措幫助災區盡快恢復和發展農業生產(本書編寫組,2021);三是積極探索利用保險手段來分散農業風險、降低農民損失,中國人民保險公司成立伊始就試辦了耕牛保險和養豬保險,后又在山東等36個地區試辦了“棉花收獲保險”,第一年就承保了46.5萬畝,有利配合了國家擴大種植經濟作物政策,保障了農業生產和農村秩序穩定(中國人保編寫組,2021)。1953年因經濟效益差等原因,農業保險業務曾停辦一年,次年應全國第四次保險會議要求恢復開辦。1955年之后農業合作社運動迅猛發展,人民保險公司提出要適應農業合作社社會改革和農業生產發展的需求,開始探討借鑒前蘇聯“法定農村保險”的經驗將農業保險逐步實現法定保險,但未得到中央的同意(中國人保編寫組,2021)。1958年全國財貿工作會議提出“人民公社化之后,保險工作的作用已經消失”,此后,我國農業保險和其他國內保險業務一起停辦。

 

(三)改革開放和社會主義現代化建設時期:農業風險治理工作逐步制度化,農業保險快速發展

        改革開放后,隨著家庭聯產承包責任制的實施,在我國農業生產力和農民生產積極性顯著提高的同時,農業產業結構在不斷調整優化,農業風險不再僅來源于自然風險,市場風險或貿易風險對農民收入和糧食生產的影響開始加大。對此,中國共產黨與時俱進,不斷調整優化農業風險治理思想,一方面形成了以單災種為主分級分部門管理的工作格局,另一方面逐漸從單災種防范向多災種綜合管理轉變(中共應急管理委員會,2021)。這一時期主要采取了三方面舉措,一是繼續興建長江三峽等水利樞紐、南水北調等水利工程,農業防災減災能力得到明顯提高;二是明確農業風險治理工作的方向和方針,鄧小平同志提出堅持地方和中央相結合、群眾和政府相結合,合力處理好災后建設問題的方向,2006年黨中央明確提出了“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的農業防災減災方針;三是健全農業風險治理工作的組織架構和制度體系,1982年響應國務院《關于國內保險業務恢復情況和今后發展意見的報告》,中國人保在全國恢復了農業保險業務,1986年新疆生產建設兵團農牧業保險公司(中華聯合保險公司的前身)在新疆成立,結束了我國農業保險僅有一家經營主體的局面。此時的農業保險業務依然采取商業性經營的辦法,然而由于賠付率居高不下,經過了短暫的恢復發展高潮之后,農業保險發展陷入困境。各界逐步認識到農業保險不同于一般的財產保險,對農業保險的性質特征認識逐漸深入。2004年黨的十六屆三中全會明確提出要探索建立政策性農業保險制度,成為我國農業保險發展歷程中的一個分水嶺,2007年中央財政將農業保險納入財政補貼范疇,開啟了新一輪政策性農業保險試點工作,我國農業保險進入了快速發展的階段,保費收入保持兩位數增長,次年農業保險保費收入就突破了100億元大關。2012年11月,我國第一部農業保險法規《農業保險條例》出臺,在我國農業保險發展史上具有里程碑意義,標志著我國農業保險進入了法制化建設的進程。

 

(四)中國特色社會主義新時代:國家農業風險治理能力全面提升,農業保險邁向高質量發展階段

        進入新的發展階段,黨帶領人民迎來從站起來、富起來到強起來的歷史性跨越,但農業農村仍是我國“四個現代化”建設的短板,糧食生產的根基仍不夠牢固,依然存在糧食和重要農產品有效供給不足的風險(陳錫文,2021)。同時,動植物疫病和重大病蟲害風險對農業生產和公共衛生均構成新的挑戰,農業生產、糧食安全面臨的不可預測性和破壞性加大。對此,黨中央審時度勢,將風險治理置于治國理政的突出位置,習近平總書記多次強調要樹立底線思維和風險意識,強調要增強風險防控意識和能力(中共中央文獻研究室,2014),黨的十九大將防范化解重大風險列在三大攻堅戰之首。2016年中共中央、國務院印發《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》,強調要堅持以防為主、防抗救相結合,努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變,從應對單一災種向綜合減災轉變。這一時期,中國共產黨領導的農業風險治理工作更加注重農業保險——這一市場化工具的運用,2013年12月,習近平總書記在中央農村工作會議上指出“新型農民搞規模種養業,風險加大了,農業保險一定要搞好,財政要支持農民參加保險”。2014年國務院頒布的《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》將保險提升到社會治理手段的高度,農業保險逐步成為國家農業支持保護政策體系的重要組成部分,在穩定農民預期、分散農業風險和災后補償及恢復生產中發揮了越來越重要的作用。2019年5月,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議,審議通過了《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》,會議強調要按照政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進的原則,擴大覆蓋面、提高保障水平、拓寬服務領域、優化運行機制,完善大災風險分散機制,加強基礎設施建設,規范市場秩序,推動農業保險高質量發展,為未來我國農業保險發展指明了方向、描繪了藍圖,農業保險邁入新的發展時期,在國家農業風險防控體系中的地位更加重要。習近平總書記在黨的二十大報告中提出,要統籌發展和安全,全面推進鄉村振興、加快建設農業強國、全方位夯實糧食安全根基,對新時代農業保險的發展提出了更高的要求。

 

二、中國共產黨農業風險治理的成功經驗

 

        中國共產黨成立以來始終高度重視農業風險治理工作,將糧食問題作為革命、建設和發展的重要前提,帶領全國人民將我國從一個歷史上“無年無災、無年不荒”、農業生產能力和抗御災害能力極端低下的國家,轉變為如今人均糧食生產能力474公斤(超過世界平均水平)、農業風險治理能力顯著提升、正在向社會主義現代化強國邁進的社會主義現代化國家。回顧百年來中國共產黨在各個不同時期的農業風險治理舉措,我們可以很清晰地看到中國共產黨對農業災害風險的認識隨著馬克思主義中國化的深入不斷深化,其農業風險治理思想隨著社會進步而不斷發展,逐步完善并制度化。其脈絡和主線大體為:在指導思想上,從“依靠集體、農民自救”向“預防為主,防救結合”轉變,從“單一災害治理”向“綜合災害治理”深化,從“災后救濟”向“災前防范”前移,從“防災減災”向“防救賠多重風險管理”轉變;在工具舉措上,從主要依靠“政府賑濟”向“以提高抗災能力為主、救災救濟為輔”拓展,從“政府力量為主”向“政府和市場力量雙輪驅動”延伸。總結中國共產黨百年來農業風險治理的實踐探索,至少有四點成功經驗。

 

(一)堅持黨的領導,為農業風險治理提供堅強政治保障

        堅持黨的領導是中國共產黨在百年奮斗中凝練總結形成的寶貴經驗,是我國戰勝一切風險挑戰、克服一切艱難困苦的根本保障。國民政府統治時期,救災措施與歷代無異,但由于救災舉措不能及時貫徹實施,加上官員腐敗貪污,災荒問題并沒有很好地得到解決。如在1942年河南大災荒中,國民政府曾下令撥款2億元賑災款,但經過層層盤剝,到達河南省政府時僅剩8000萬元,而且這筆賑災款還沒有下發到災民手中(陳孝偉,2011)。我國之所以能夠實現數次重大災害的有效治理,歸根結底 得益于堅強有力的風險防控指揮中樞。中國共產黨成立以來,利用強大政治力量開展農業風險治理,逐漸形成了以黨政為主導、人民軍隊為生力軍、廣大民眾為依靠力量、權威媒體為中介橋梁的富有中國特色的風險防控動員模式,確保黨中央對災害風險治理的決策部署得到迅速有效落實,實現了歷次災害風險的較為妥善解決,充分體現了社會主義制度“釋放潛能、整合資源、集中力量辦大事”的優越性(唐明勇、孫曉輝,2010)。正反兩方面的經驗充分表明,只有堅持黨的領導,才能夠合理應對各種風險挑戰,提升綜合風險治理能力。

 

(二)堅持辯證發展的眼光,推動農業風險治理不斷深入

        在領導全國人民抵御自然災害的斗爭中,中國共產黨始終堅持以辯證發展的眼光推動農業風險治理工作。一方面堅持辯證統一,從未孤立地看待抗災救災和風險治理工作,而是主動將農業風險治理融入當時黨和國家革命建設發展的主要任務中進行統籌謀劃和安排部署。例如,土地革命時期中共的抗災救災工作就是伴隨著爭取群眾支持、撒播革命火種、擴大政治影響開展的。新中國成立后,作為民生保障的抗災救災工作自然而然地與恢復和發展國民經濟、著力開展社會治理等工作聯系在一起。另一方面堅持與時俱進,根據不同時期黨和國家面臨的內外部環境和重點任務適時調整農業風險治理的指導思想,始終抓住主要矛盾,把握治理關鍵,實現了向市場化、社會化、法治化邁進的歷史嬗變,形成了一系列防災減災的經驗制度和一套農業風險治理基礎工具,推動農業風險治理工作逐步走向制度化、體系化(潘杰、于文善,2021)。

 

(三)堅持政府和市場結合,不斷豐富農業風險治理工具箱

        政府和市場是推動經濟社會發展的兩種力量,兩者各有優勢,缺一不可。中國共產黨在農業風險治理工作中,始終注意發揮政府和市場的雙重力量,即便在民主革命和新中國成立初期,在我國主要依靠政府災害救濟和防災減災抵御農業風險沖擊的時候,中國共產黨也不忘利用市場化風險管理手段,從中國人民保險公司試辦農業保險開始,正式掀開了新中國農業保險發展篇章。改革開放后,隨著社會生產力的發展和國家經濟實力的增強,中國共產黨除繼續完善政府災害救濟、防災減災工具外,還大力發展市場化的風險管理手段,在1982年恢復了農業保險業務,掀起了農業保險試點的第一個小高峰,在20世紀90年代設立了大連商品交易所等期貨交易所來分散對沖農產品價格風險,農業風險治理的工具更加豐富;新世紀以來,我國農業風險治理的手段更加多樣,風險治理的范圍也從自然災害防治向防范自然和市場風險拓展,更加注重發揮農業保險、期貨期權等市場化工具的力量。

 

(四)堅持制度建設,構建農業風險治理長效機制

        農業風險治理涉及面廣,涉及到多個領域、不同部門,國內外的災害風險治理通常都是按行政區劃和屬地管控原則確定參與主體的工作職責,涉及農學、生物、植物保護、氣象、土壤、工程、力學、管理等眾多科學領域(薛瀾、陶鵬,2013)。中國共產黨非常注重制度建設和組織保障,鄧小平同志早在改革開放初期就提出了“央地結合”的農業防災減災指導方針,隨后中國共產黨不斷明確“政府主導、分級管理、社會互助、生產自救”的救災方針,并著力推進防災減災救災體制機制改革舉措,健全農業風險治理統籌協調能力。2004年中央一號文件首次提出要加快建立政策性農業保險制度,2007年中央一號文件提出要擴大政策性農業保險試點范圍,各級財政要對農戶參加農業保險給予保費補貼,2016年中央一號文件提出要將農業保險作為支持農業的重要手段,完善農業保險制度和農業保險大災風險分散機制。2018年3月,應急管理部正式設立,有效整合了各級政府分散的防災減災力量,提升了綜合風險防控處置能力。2020年10月,中共中央發布《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,再次提出要不斷完善國家應急管理體制,加強農業風險防控全環節建設,完善社會化風險分擔機制,發展巨災保險。2021年中央一號文件特別提出要健全農業再保險制度,加快推動了完善農業大災風險分散機制的進程。

 

三、做好新發展階段農業風險治理工作的啟示

 

        我國是一個有著14億人口的大國,確保糧食和重要農產品有效供給是治國理政的頭等大事。糧食安全是“國之大者”,保障國家糧食安全是永恒的課題,要始終繃緊這根弦,任何時候都不能松。當前,世界經濟格局、政治格局和文化格局正發生深刻變化,農業生產的內外部環境日趨復雜,風險挑戰和不確定性因素越來越大,新冠肺炎疫情的全球大流行又加劇了這種不確定性和糧食安全風險。這也要求我們要更重視防范化解農業重大風險,做好新時期農業風險治理工作,為實現“第二個百年”目標、推動中華民族偉大復興提供有力的糧食安全保障。

 

(一)要將農業風險治理放在更加突出的位置

        發展是中國共產黨執政興國的第一要務,安全是安邦定國的重要基石,兩者互為依托,不可偏廢。新中國成立后相當長的一段時期內,落后的生產力不能滿足人民日益增長的物質文化需要是社會的主要矛盾,在此情況下必須扭住經濟發展這個牛鼻子,農業防災減災和風險治理在某種程度上說處于“從屬地位”。隨著我國經濟社會發展壯大,經濟活動日趨復雜,社會治理的試錯成本越來越高,要求我們必須更加注重安全和穩定。中共中央在《“十四五”國民經濟發展規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中首次提出要“統籌發展和安全”,并作為部分內容進行專題部署。因此,在我國農業基礎設施仍存在短板、糧食生產抵御風險能力還不夠牢固,面臨鞏固拓展脫貧攻堅成果、防范化解農業農村重大風險等艱巨任務的情況下,一方面要強基固本,不斷提高糧食生產能力和農業災害風險的抵御能力,另一方面要更加重視農業風險治理工作,樹立防風險就是保穩定促發展的新觀念。

 

(二)要處理好災害防治各種風險管理策略之間的關系

        按照現代風險管理理論來看,防災減災屬于風險緩釋策略,農業保險屬于風險轉移和損失補償策略,災害救濟屬于風險應對策略,它們屬于不同的風險管理策略,適用于不同層級不同程度的農業風險管理(張峭、王克,2015)。它們具有相同的目標,本質上都是降低或減少自然災害等風險事件對人民生活生產沖擊的手段和工具,并不矛盾,也不是非此即彼、相互替代的關系。美國在20世紀80年代曾經討論過政府救濟和農業保險之間的關系,曾試圖利用農業保險代替政府救濟,作為彌補農民災后損失的唯一工具,但以失敗告終。目前,盡管在美國農業安全網中農業保險發揮了核心和基石的作用,但政府災害救濟依然是美國農業安全網的三項工具之一。因此,要避免將防災減災和農業保險割裂和對立,而是在國家農業風險治理體系中進行統籌協調:對于市場可以分散轉移的風險,要充分發揮市場化工具的力量;政府救災要瞄準大災巨災風險,發揮政府的組織協調和社會主義制度優勢。

 

(三)要著力推動農業保險高質量發展

        進入新的發展階段,我國農業風險來源更加復雜多元,市場價格風險成為影響農民收入和糧食安全生產的重要因素。迫切要求我們拓展農業風險管理范圍,更加重視農業保險這一市場化風險管理工具的作用。從全球看,農業保險已成為防范化解農業生產經營風險的重要工具,成為世界多數國家普遍采用的農業支持政策手段(袁純清,2021),如美國當前已形成“農業保險為主、農業商品補貼和農業災害救濟為輔”的農業風險管理體系。2007年以來,盡管我國農業保險在各級政府的大力支持下獲得了快速發展,取得了令世人矚目的成就,但和發達國家相比、和農業產業發展的風險保障需要相比仍有較大差距。2020年我國農業保險提供的風險保障約為農業總產值的23.56%,種植業保險常年保障水平僅相當于美國的1/5,加拿大的1/3和日本的1/2。2020年農業保險的財政補貼資金僅占農業補貼總額的2.5%,而發達國家農業保險補貼要占到其農業補貼的8%~9%(庹國柱,2022)。農業保險屬于災前風險管理工具,和其他風險管理工具相比,具有可更好穩定農戶種植預期、降低財政支出波動、可提供全鏈條風險保障、杠桿作用突出等優點,是當前我國傳統農業向現代農業轉型升級中亟需的市場化風險管理工具。為此,一是要按照《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》要求大力推動農業保險發展,持續推動農業保險提標擴面增品,提升服務能力、拓寬服務領域,將之打造為新時期我國支農惠農政策的重要力量;二是要推進農業保險與其他金融工具形成合力,打好農業保險、信貸服務、價格支持政策組合拳,著力推動農業降成本、增效益、防風險,放大財政強農支農惠農政策效果。

 

(四)要抓緊構建國家農業大災風險防控體系

        大災風險或巨災風險具有發生概率低、損失程度大的特點,超出了市場化風險管理手段的能力范圍。從全球發達國家經驗看,政府都是應對和防范農業大災風險的主導力量,但目前我國農業大災風險防控體系總體仍處在起步階段,整體框架設計的系統性和協同性還有待提升,與保障國家糧食安全“國之大者”相比,與推進鄉村全面振興的目標任務相比,還有很大的優化完善空間。一是持續提升基礎設施和防災能力建設,不斷推進中低產田改造和高標準農田建設,加大農業科技創新力度,提高農產品的抗逆性和農業生產的抗風險能力;二是更加重視發揮農業再保險、巨災債券等巨災風險管理的市場化工具,拓展農業保險等市場化風險管理工具職能,在風險事前預警、事中管理和事后應對上提升專業化水平;三是建立健全農業大災和極端風險應對機制,研究建立財政支持的國家農業保險大災風險基金和巨災風險緊急融資機制,發揮政府在應對農業大災風險中的主力軍和守夜人作用,構建從低到高、分層管理的多層次現代農業風險管理體系,形成農業風險閉環管理機制;四是發揮政府的組織協調和社會主義制度優勢,建立農業風險治理的監督反饋機制,確保各部門嚴格按照組織架構和職責分工做到風險防范、分散和救助的無縫對接,持續提升農業風險治理各環節的制度設計和技術支撐問題。

 

(五)要發揮中國農再的現代農業風險管理重要作用

        從國際經驗看,再保險是農業大災風險分散體系的基礎和核心,是健全農業安全網的重要保障。從中國共產黨百年歷史經驗看,堅強的組織領導和制度規范是推動農業災害治理和風險防控工作取得成功的重要保障。在農業風險保障需求加大和農業保險制度建設不斷健全的背景下,國務院批復設立中國農再這一中央金融企業,定位于財政支持的農業大災風險分散機制的基礎和核心,加強農業保險信息管理和農村金融服務的有力支撐、完善農業生產保護體系的重要抓手,基本功能是分散農業保險大災風險,推動建立并統籌管理國家農業保險大災風險基金,加強農業保險數據信息共享,承接國家相關支農惠農政策。與普通的商業性再保險公司不同,政策性是中國農再的主要屬性。中國農再作為國家管理農業保險的重要工具,肩負重要政策職能,要堅持質量第一、做好風控、服務三農,構建好財政支持的農業大災風險分散體系,織密織牢農業安全網,打造服務政府科學高效管理農業保險和提升農業風險治理能力的重要抓手,加快建設國際一流的再保險公司和全球領先的風險管理機構,為全面推進鄉村振興、全方位夯實糧食安全根基和加快建設農業強國作出積極貢獻。

 

 

作者簡介:趙陽,中國農業再保險股份有限公司黨委書記、董事長,中國農業經濟學會副會長,中國農業大學兼職教授、博士生導師。

(來源:《保險研究》2022年第11期)